Por Hernán Frigolett C.
El enfoque de fondo de la reforma tributaria de 2014: aumento del aporte de impuesto personales
La reforma de 2014 se centró en lograr un incremento permanente de la carga tributaria haciéndose cargo del problema de fondo con respecto al funcionamiento parcial de la progresividad que se obtenía de las rentas del capital. Para ello se ideó un conjunto de cambios que en lo medular ponía fin al FUT, sistema que difería el pago de impuesto sin contraprestación porque el incremento del patrimonio por la vía de utilidades retenidas podía asignarse libremente a otros emprendimientos, dentro o fuera de Chile.
Así, en 2014, el cambio sustancial se verificó en materia de aplicar el criterio de renta devengada de manera universal, es decir tanto en el impuesto de primera categoría, integrado por las empresas, como en el impuesto global complementario, la base tributable es la utilidad devengada por la empresa. Por esta vía se lograban tres objetivos fundamentales: incrementar la recaudación al aumentar la base tributable de los impuestos personales, lograr equidad horizontal entre rentas del trabajo y del capital, y entre empresarios pequeños y medianos con respecto a los más grandes, y finalmente lograr mayor equidad vertical por la vía de que aportaran más a la recaudación aquellos de mayor renta generada en el período tributario.
El efecto de integración de la base tributable para impuestos corporativos y personales generó fuerte debate, fruto del cual se llegó a una solución más compleja pues introdujo un nuevo esquema tributario: el parcialmente integrado. Se llega a esta solución porque las mayores rentas empresariales más que duplicarían su base tributable debido a la base devengada que se les aplicaría para efecto de impuesto global complementario. Así, se llegó a la solución final, lograda en enero de 2016 cuando se establece una regla que determina qué tipo de contribuyente corporativo queda afecto al sistema parcialmente integrado. Así, las sociedades anónimas, abiertas o cerradas, junto a las sociedades de inversión e inmobiliarias quedan en el sistema parcialmente integrado.El algoritmo establece un impuesto de primera categoría con una tasa plana de 27% que se aplica a las utilidades devengadas, mayor a la tasa de 25% aplicable en el sistema de renta atribuida, y para efecto de los impuestos personales habrá un crédito parcial de 65% del impuesto pagado por la empresa.Aquí se centra el principal efecto recaudatorio en materia de impuestos personales, y es un efecto muy focalizado en los contribuyentes de mayores rentas. La fórmula aplicada restablece el principio de equidad horizontal entre empresarios que quedan en el sistema parcialmente integrado porque los impuestos personales se pagan en función de utilidades percibidas, mientras que en las Pyme el impuesto personal se realiza en función de utilidades devengadas que se atribuyen a los socios.
El enfoque de fondo del proyecto de modernización 2018: disminución de impuestos personales.
Debido a la nula holgura fiscal existente, el Presidente anunció que se mantenían las tasas diferenciadas de 25% para la Pyme y de 27% para las grandes empresas. Sin embargo, en el proyecto de modernización presentado se reinstala el modelo tributario anterior a la reforma de 2014 que, en esencia, vuelve a la plena integración del impuesto personal con el impuesto pagado por la empresa, y que el impuesto personal se paga sobre base de utilidad retirada o percibida. Este retorno a la fórmula histórica genera un impacto relevante en materia de recaudación, que el Ministerio de Hacienda ha estimado en 835 millones de dólares anuales.
La compensación de la menor recaudación de los impuestos provendrá de medidas que incrementan la eficiencia recaudatoria, incorporando más tecnología digital en la emisión de boletas de venta que se complementa con la que hoy se aplica a la emisión de facturas. En efecto, el informe financiero estima que la implantación de la boleta electrónica podría recaudar 1.180 millones de dólares, con lo cual se equipara el efecto permanente de menor recaudación que provoca la reintegración de impuestos corporativos y personales de rentas del capital, y el aumento del subsidio a la construcción por la vía de ampliación del crédito especial a la construcción a viviendas de alto valor comercial.
Aquí se concentra la esencia de la regresividad del proyecto de reforma de 2018, por cuanto toda la ganancia en recaudación derivada de mayor eficiencia tributaria se asignará a financiar el menor pago de impuestos personales de las mayores rentas empresariales del país.
Medidas complementarias permanentes del Proyecto Tributario que merman la recaudación
El proyecto de modernización incorpora cambios complementarios que también impactan en el poder recaudatorio por la vía de alterar la base tributable, concentrándose tales impactos en las empresas de mayor tamaño.
La ampliación del espectro de gastos necesarios para generar la renta genera una reducción de la base tributable incorporando gastos que no están relacionados con el objetivo productivo o de comercialización de la producción. El proyecto contempla reconocer ámbitos de gasto que realizan las empresas y deducirlos de la base tributable, abriendo una ventana para incrementos sostenidos en el futuro de este tipo de gasto.
Conceptos tales como gastos por responsabilidad social, compensación a comunidades por impactos medioambientales o de calidad de vida, son ejemplos que concitan debate por dos razones principales: la delimitación del tales gasto no es precisa, y su dinámica futura generará debilitamiento de la base tributable de las empresas, por un lado, y por otro, la responsabilidad social empresarial la deben asumir los empresarios con sus rentas personales, y las compensaciones por externalidades es en esencia una restitución de renta neta, y por ende no procede la concurrencia solidaria del Tesoro Público.
En el ámbito de los impuestos personales, se incorpora un impuesto sustitutivo para las ganancias por compra y venta de acciones, que entrega al contribuyente la opción de pagar una tasa única de 20% a tales ganancias, dejando esta fuente de renta fuera de la base tributable del impuesto global complementario. Todos los contribuyentes con rentas superiores a los 85 millones anuales preferirán esta modalidad porque obtienen un beneficio directo equivalente al 15% del mayor valor logrado en la venta de acciones.
Estas tres medidas complementarias no están incorporadas en la estimación de menor recaudación del informe financiero del proyecto de reforma, comprometiendo el equilibrio fiscal de administraciones futuras.
Medidas Transitorias para financiar el programa de gobierno
Se recurre nuevamente a las medidas excepcionales aplicadas en la reforma de 2014, con el consiguiente efecto conductual del contribuyente por cuanto se visualiza este tipo de medida con menor respecto y más factible de ser aplicada en el futuro, y porque además se debilita la voluntad de hacer aplicable el modelo fiscalizador que investiga, cuantifica y sanciona ejemplarmente.
Se aplicará un impuesto sustitutivo para las inversiones en el exterior, aludiendo claramente a los contribuyentes que no declararon en 2015, con una tasa levemente superior, pero que además faculta la incorporación de bienes inmuebles. Se renuncia así a lograr incrementar la recaudación, pero por la vía de la fiscalización, más aún cuando el SII cuenta con información para llevar a cabo un plan de alcance internacional para descubrir esta evasión.
Se vuelve a instalar el impuesto sustitutivo del FUT histórico, fórmula que también fue exitosa desde la perspectiva recaudatoria, pero a la que se le dio una connotación de excepcional, orientada a lograr acelerar el proceso de normalización de impuestos diferidos. Es una medida excepcional probada, que seguramente tendrá buen rendimiento nuevamente.
Modificación al Sistema Simplificado 14 Ter para la Pyme
La Pyme vuelve al sistema general de tributación histórico, en que deben llevar contabilidad completa, y tributan en primera categoría sobre base devengada, y luego los impuestos personales de los socios se pagan en base utilidad percibida. Se pierde el modelo simplificado de pago del impuesto corporativo sobre la base de ingresos percibidos y gastos pagados, y la facilidad de entregar al SII únicamente los registros de compras y ventas sin la obligación de contabilidad completa.
Se introduce un sistema simplificado de bajo alcance, hasta ventas por UF 10.000, en que el protagonista central es el SII quién co -administra el sistema de flujos para determinar la base tributable.
Beneficios vinculados a la depreciación instantánea se restringen en lugar de ampliarse.
No se visualiza mayor simplicidad ni un incremento de beneficios tributarios para las Pyme que los que contempló el 14 Ter.
A modo de Conclusión
La visión crítica hacia el proyecto de modernización tributaria se sustenta principalmente en la estructura regresiva que resulta del conjunto de medidas aplicadas:
- Reducción de la recaudación por:
- La eliminación del sistema tributario parcialmente integrado, restituyendo el 100% de crédito del impuesto de primera categoría para el pago de impuestos personales que afecta a grandes empresas, sociedades de inversión y sociedades inmobiliarias principalmente.
- Impuesto sustitutivo para la ganancia por compra y venta de acciones.
- Disminución de la base tributable de las empresas de mayor tamaño por ampliación del concepto de gasto necesario para generar la renta, incluyendo gastos de responsabilidad empresarial y compensaciones a comunidades, entre otros.
- Depreciación instantánea por 2 años, sin un claro efecto sobre el crecimiento y el empleo, pero sí con un efecto de merma recaudatoria importante, y que se concentraría en las grandes empresas.
- Incremento en el beneficio de crédito especial a las empresas constructoras para viviendas de alto valor.
- Aplicación de medidas transitorias que debilitan la eficiencia recaudatoria
- Impuesto sustitutivo a las inversiones en el exterior, incluidos bienes inmuebles. Esta medida de excepción ya se aplicó, y se renuncia a recaudar por la vía de la fiscalización
- Impuesto sustitutivo del FUT histórico. Es una medida que se probó exitosamente, pero que no aporta ingresos estructurales.
- Fortalecimiento de la Eficiencia Recaudatoria
- Aplicación de la boleta electrónica. Contiene una evaluación optimista de resultados y de gradualidad. Esta constituye la principal fuente de recaudación.
- Incorporación de las plataformas digitales de oferta de servicios a la recaudación del IVA.
En esencia, el proyecto de reforma tributaria se transforma en un fin en sí mismo, porque agota todas las ganancias de eficiencia recaudatoria, producto de modernización tecnológica, en la asignación de tales recursos para financiar la disminución en la recaudación de impuestos personales derivados de la reintegración y de la menor base tributable para efectos de primera categoría. La regresividad se manifiesta por una reducción de impuestos directos, que soportan los contribuyentes de mayores rentas, y que se financia con la mayor recaudación indirecta proveniente de mayor rendimiento logrado en el IVA.
El problema de fondo no se reduce a la simplicidad de restituir las condiciones previas a la reforma de 2014, en cuanto a mantener lo avanzado en materia de aumento del impuesto de primera categoría y compensar con un aumento de la tasa marginal de impuesto de segunda categoría y global complementario. Durante 30 años, esta estructura no generó cumplimiento tributario en materia de rentas personales, y no habría ninguna razón para que ello ocurra nuevamente, más aún cuando la tasa de las grandes empresas es de 27% en primera categoría.
El debate de la reforma de 2014 fue fructífero en términos de revisar la experiencia internacional, y apreciar las bondades de los sistemas completamente desintegrados que operan en las principales economías de la OCDE. La transparencia que provee el sistema desintegrado se transforma en un valor público al momento de definir estrategias de financiamiento de las políticas públicas. El problema de progresividad no es de fácil gestión, y al momento de reabrir el debate se puede pensar en opciones que permitan sobre la base de equidad horizontal avanzar en equidad vertical, más allá de lo que hizo la reforma de 2014.
Si se insiste en retomar la reintegración, habría que plantearse la necesidad de diferenciar y adoptar modelos más agresivos para las grandes empresas. Por ejemplo, elevar el impuesto de primera categoría hasta el 35%, y luego la progresividad opera sobre la base de créditos aplicables a la utilidad distribuida, o bien un modelo intermedio en el que se eleva a 30% la tasa de primera categoría y se incrementa la tasa marginal a 45% en el global complementario y segunda categoría. Las Pyme en tanto, se mantendrían en un modelo de tributación sobre ingresos y gastos percibidos, con tasa de 25% en primera categoría, y afectos a la mayor tasa marginal de impuesto de secunda categoría y global complementario.
Se requiere de un modelo tributario que financie la inversión en Chile, no desde una perspectiva de ganancia tributaria, sino de lograr aportar a la modernización de la economía. En este sentido, lo que se requiere es un esfuerzo de focalizar beneficios de la recaudación para lograr inversiones tecnológicas que modernicen energéticamente al país, que aceleren la agenda digital, que apuntalen la innovación en las Pyme, y que incremente la investigación y desarrollo en las empresas. En otro frente de acciones de la política pública, es necesario mejorar un conjunto de prestaciones que conforman la protección social, como pensiones y seguros de salud, y que sin duda requieren de mayor financiamiento para su sostenibilidad.
En síntesis, Chile no puede darse el lujo de renunciar a fuentes de recaudación, porque la brecha al desarrollo sigue latente en materia de desarrollo productivo, de competitividad y de protección social.