Un amplio consenso político acerca de la necesidad de la descentralización del país domina la escena hace bastante tiempo. Contrasta este escenario de las ideas con los pocos avances de un proceso real de transferencia de poder, recursos y competencias en favor de los gobiernos subnacionales.
Las primeras reformas, durante el gobierno de Aylwin (1992), devolvieron la democracia a los municipios y crearon los gobiernos regionales con personería y patrimonio propio, pero sujetaron su autonomía al mantenimiento de un Intendente como el eslabón fundamental de la sobrevivencia de un Estado centralizado. Tras estas tres décadas, ha habido avances legales, pero pocos logros reales.
La primera Reforma Constitucional, durante el gobierno de Bachelet (2009), aprobó la elección directa de consejeros regionales y la definición de las áreas de competencias posibles de ser traspasadas a los gobiernos regionales en materias de fomento productivo, ordenamiento territorial y desarrollo social. Otra Reforma Constitucional y los cambios legales complementarios, en el segundo gobierno de Bachelet (2017 – 2018), aprobaron la creación del cargo de Gobernador Regional, su elección directa y la ley que regula la transferencia de competencias. Pero, hasta ahora no ha habido el tantas veces comprometido traspaso de dichas competencias y recursos.
En ese marco la propuesta de nueva Constitución es un paso adelante que merece un análisis razonado acerca de sus medidas, su coherencia interna y sus plazos. La aprobación de la nueva Constitución Política será un renovado impulso a la descentralización que se demanda: el eje central de ese proceso será la construcción de una nueva gobernanza territorial.
¿Qué competencias traspasar?
En términos generales la propuesta constitucional mantiene las áreas que se propone traspasar a las “regiones autónomas”. En este sentido es una propuesta de continuidad con la constitución vigente. No define categóricamente, como hace por ejemplo la Constitución española, las áreas que deben ser traspasadas; solo profundiza en detalles que son relevantes a la hora de precisar objetivos, prioridades y secuencias
Por ejemplo, en el área de fomento productivo el artículo propuesto incluye
“3. Fomentar el desarrollo social, productivo y económico de la Región autónoma en el ámbito de sus competencias, en coordinación con las políticas, planes y programas nacionales. 4.- Participar en acciones de cooperación internacional, dentro de los marcos establecidos por los tratados y los convenios vigentes, en conformidad a los procedimientos establecidos en la Constitución y las leyes. 5. El desarrollo de la investigación, tecnología y las ciencias en materias correspondientes a la competencia regional 6. La conservación, preservación, protección y restauración de la naturaleza, del equilibrio ecológico y el uso racional del agua y los demás elementos naturales de su territorio. 7. Aprobar, mediando procesos de participación ciudadana, los planes de descontaminación ambientales de la región autónoma. 15. La regulación y administración de los bosques, las reservas y los parques de las áreas silvestres protegidas y cualquier otro predio fiscal que se considere necesario para el cuidado de los servicios ecosistémicos que se otorgan a las comunidades, en el ámbito de sus competencias. 16. La promoción y ordenación del turismo en el ámbito territorial de la región autónoma, en coordinación con la Comuna Autónoma”.
En el área de infraestructuras contempla:
“9. La planificación, ordenamiento territorial y manejo integrado de cuencas. 11. Las obras públicas de interés ejecutadas en el territorio de la región autónoma. 12. La planificación e implementación de la conectividad física y digital”.
Y en el área de desarrollo social y humano señala:
“8. El fomento y la protección de las culturas, las artes, el patrimonio histórico, inmaterial arqueológico, lingüístico y arquitectónico; y la formación artística en su territorio. 10. La política regional de vivienda, urbanismo, salud, transporte y educación en coordinación con las políticas, planes y programas nacionales, respetando la universalidad de los derechos garantizados por esta Constitución. 13. La promoción y fomento del deporte, el ocio y la recreación. 22.- Promover la participación popular en asuntos de interés regional”.
Sin embargo, hay un elemento de innovación y éste es el rol activo del Estado subnacional en la provisión de bienes y servicios y en el manejo de sus finanzas públicas. Estos se traducen en dos competencias nuevas:
“18. Establecer contribuciones y tasas dentro de su territorio previa autorización por ley. 19. La creación de empresas públicas regionales por parte de los órganos de la Región Autónoma competentes, en conformidad a los procedimientos regulados en la Constitución y la ley”.
Fin de la interdicción financiera para los gobiernos subnacionales
Los gobiernos regionales y locales disponen de personería jurídica y patrimonio propio, pero en materia financiera han estado interdictos. Su posición en esta materia no supera las competencias que la sociedad entrega a la niñez.
El proyecto de nueva Constitución propone cambiar esta situación. Sabemos que la mayoría de los macroeconomistas, incluso varios que se declaran favorables a la descentralización, desconfían radicalmente de esta opción. La alternativa que abren los artículos arriba citados se hace en un contexto con claros resguardos y sujeto a muchos cuidados. Veamos los artículos que regulan estas materias:
“Distribución de las potestades tributarias. Sólo la ley podrá crear, modificar y suprimir impuestos y beneficios tributarios aplicables a estos. Las entidades territoriales solo podrán establecer tasas y contribuciones dentro de su territorio conforme a una ley marco que establecerá el hecho gravado”.
“Empréstito. Los gobiernos regionales y locales podrán emitir deuda en conformidad a lo que disponga la ley, general o especial, la que establecerá al menos las siguientes regulaciones: a) La prohibición de destinar los fondos recaudados mediante emisión de deuda o empréstitos al financiamiento de gasto corriente. b) Los mecanismos que garanticen que la deuda sea íntegra y debidamente servida por el deudor. c) La prohibición del establecimiento de garantías o cauciones del fisco. d) El establecimiento de límites máximos de endeudamiento como porcentaje del presupuesto anual del gobierno regional y municipal respectivo y la obligación de mantener una clasificación de riesgo actualizada”.
“Responsabilidad fiscal. Las entidades territoriales, sus representantes y sus autoridades que incumplan con sus obligaciones en materia financiera, deberán asumir, en la parte que les sea imputable, las responsabilidades que de tal incumplimiento se deriven con arreglo a la Constitución y las leyes. Sin perjuicio de los distintos tipos de responsabilidad a que pueda dar lugar el incumplimiento de las obligaciones en materia financiera, la ley deberá establecer mecanismos para un resarcimiento efectivo del patrimonio fiscal o de la entidad territorial respectiva”.
Pasar de la interdicción a hacerse cargo es algo crucial para la autonomía y el buen desempeño de los gobiernos subnacionales. En ese tránsito las finanzas propias no pueden depender sólo de la capacidad de negociación de transferencias desde el gobierno central. Un margen creciente de autogobierno requiere ser capaces de sostener ante sus ciudadanos esfuerzos propios para desarrollar los proyectos de inversión demandados en forma prioritaria por la gente. En el caso de entes públicos es clave que ello esté debidamente regulado. Las decisiones personales o colectivas de las autoridades -que son por naturaleza transitorias- no puede estar sujeta a intereses que pueden poner en riesgo la estabilidad financiera de largo plazo de las entidades subnacionales. Los textos propuestos son muy consistentes en este sentido.
¿Y cómo se fortalece la gobernanza territorial?
La Constitución Política da el marco de posibilidades. Pero, el fortalecimiento de la gobernanza es tarea de las políticas públicas. Tanto aquellas que surjan desde el gobierno nacional, las cuales son cruciales en la primera etapa, como las que defina cada gobierno regional y local en el marco de su propia autonomía.
Lo importante es que el actual texto es favorable a propiciar una descentralización efectiva. Quizás podría haber sido más audaz (establecer áreas obligatorias de traspasos y plazos para cumplirlos); no lo estimaron así los constituyentes. Es probable que ello tenga que ver con el escaso o nulo desarrollo de experiencias piloto de transferencias, la falta de continuidad de estas, la carencia de evaluaciones para el aprendizaje. No olvidemos que el indicador de éxito de la descentralización, mucho más que los recursos o competencias transferidas, es la calidad del desarrollo y de los servicios públicos que la gente recibe en cada lugar.
Para alcanzar el éxito los gobiernos subnacionales requerirán visiones estratégicas compartidas, políticas basadas en evidencias y una participación ciudadana que permita recuperar la legitimidad de la política. Algunas de estas cosas pueden potenciarse desde la Constitución, temas que dejamos para un tercer artículo.