Hace una semana, el 14 de julio, las y los gobernadores regionales electos cumplieron un año desde que asumieron sus cargos. Una conmemoración que pasó casi inadvertida en medio de las preocupaciones por el costo de la vida, la seguridad ciudadana y el próximo plebiscito constitucional.
Es cierto que estos nuevos actores de la escena política nacional todavía no logran los niveles de incidencia que están llamados a jugar en el futuro. No es de extrañar; así pasó durante bastante tiempo con los alcaldes. Y así está condicionado por el escenario político aún vigente: competencias reducidas, recursos escasos, autonomías limitadas por una legislación engorrosa.
Pero, también es cierto que las cosas están cambiando para bien. En los primeros ocho meses, la decisión del poder central (presidencia de Piñera) estuvo caracterizada por sistemáticos esfuerzos de minimización y marginación y los nuevos traspasos de competencias y recursos fueron cercanos a cero. Los últimos cuatro meses (presidencia de Boric) están llenos de símbolos positivos: foto histórica del presidente con gobernadores en Palacio Cerro Castillo, constitución del Foro para la Descentralización donde ministros y gobernadores negocian acuerdos de traspasos reales de competencias y propuesta de una Nueva Constitución que crea un Estado Regional con principios y marco jurídico claro en favor de la descentralización.
El Estado Regional
Una de las primeras comisiones que entregaron propuestas y acordaron un nuevo texto en la Convención Constituyente fue la de Forma de Estado. El resultado ha sido muy prometedor. En materia de Principios la Constitución es clara: Chile debe avanzar hacia un Estado unitario descentralizado; no está escrito así, pero es así. Los Principios recogen en lo esencial lo planteado por la Comisión Asesora Presidencial de 2014 (presidencia de Bachelet). La estructura estatal que se diseña es clara: Autonomías en el marco de la Ley Nacional. Fueron rechazadas todas las propuestas que pretendían generar autarquías subnacionales. Enfoque de Colaboración: los distintos niveles se coordinan entre sí para lograr los mejores desempeños. Atribuciones económicas con Responsabilidad Fiscal: los gobiernos subnacionales salen de la interdicción y tendrán capacidades de generar ingresos y endeudarse en el marco de la Ley; esto les permitirá disponer de capacidad de gestión con las correspondientes rendiciones de cuentas.
Uno de los temas cruciales para que todo lo anterior funcione corresponde a responsabilidades del Estado Central. Es tal la maraña centralista en materia de competencias, reglamentaciones, controles y cultura burocrática que armar el “Estado Regional” será tarea larga y requerirá cambios legislativos importantes. De allí la enorme importancia de haber aprobado un Parlamento Bicameral en el cual junto a una cámara política representante de los habitantes (una persona, un voto) exista una cámara de los territorios representante de la diversidad del país (podríamos decir, una región un voto). Esta Cámara (a diferencia del Senado actual que opera con la misma lógica nacional de los Diputados) tendrá la responsabilidad, entre otras cosas, de aprobar las leyes de relevancia regional. La “Sala de Máquinas” de la Nueva Constitución se toma en serio el proceso de descentralización.
Más allá de las afirmaciones catastrofistas de algunos agoreros no ha habido juicios responsables que cuestionen lo fundamental del diseño institucional de la descentralización. Se podría decir que hay un reforzamiento importante de los cambios que ya venían en los procesos de reforma anteriores. Podemos aspirar que estas conquistas se mantengan cualquiera sea el escenario post plebiscito. Aunque, como siempre, no hay que dormirse: el diablo mete la cola cuando menos se espera.
La necesidad de apurar la puesta en marcha
El período de gobierno de las autoridades subnacionales fue acortado por la pandemia. En el caso de los nuevos gobiernos regionales el desafío es mayor: frente a una ciudadanía siempre impaciente y bastante desconfiada de sus autoridades es necesario mostrar resultados suficientes, aunque sean acotados, que muestren las potencialidades de la descentralización. Haber perdido ocho meses, en un período de gobierno que solo tendrá 40, es demasiado. El recurso más escaso será el tiempo.
Quedan 27 meses. La recomendación ha sido ir de menos a más. Focalizar en aquellas cuestiones más urgentes y claras para abordar con resultados inmediatos de mejor gestión subnacional. Dejar para más adelante transformaciones institucionales más complejas.
Los focos de estas recomendaciones han sido:
- Descentralizar principalmente decisiones sobre asignación de recursos y mantener la ejecución en forma coordinada con los servicios públicos desconcentrados.
La relevante experiencia de los tres pilotos de descentralización del fomento productivo llevada a cabo desde 2015 por CORFO y SERCOTEC muestra la gran potencialidad de este cambio. Comités integrados por funcionarios públicos de los distintos niveles del Estado y por actores privados de diversa procedencia bajo la dirección de un Gobierno Regional (hoy autónomo) es una instancia adecuada para asignar recursos públicos con transparencia y eficacia.
No es necesario en este período crear nuevos servicios públicos ni traspasar de manera permanente funcionarios del nivel central al nivel regional. Lo importante, lo vital, es que las decisiones de uso de los recursos estén alineadas con las prioridades que establecen las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD). En el ámbito del fomento productivo, por ejemplo, se pueden delimitar la asignación de los recursos de instrumentos de relevancia subnacional de instituciones como INDAP, SERCOTEC y CORFO. La ejecución de esas decisiones puede seguir siendo efectuada por los funcionarios locales de esos servicios públicos.
- Fortalecer los gobiernos regionales en materia de inteligencia estratégica territorial.
Lo que no puede postergarse es la necesidad de fortalecer las divisiones del Gobierno Regional en cuanto servicio público. En esta materia el Estado Central ha sido especialmente avaro. La Constitución Política actual establece que no pueden traspasarse competencias sin entregar los recursos necesarios para financiarlas. La misma Constitución ha entregado a los Gobiernos Regionales la misión de lograr “el desarrollo social, cultural y económico de la región”. Los recursos necesarios para cumplir esa misión “en el ámbito de sus competencias” requieren ser suplementados.
Existe consenso en que esos ámbitos son el fomento productivo, la infraestructura y el desarrollo social y humano (en esto la propuesta constitucional tiene continuidad con las reformas de 2009 y 2018). Decidir con fundamentos sólidos la pertinencia de la asignación de recursos, alineada con la ERD, exige fortalecer los mínimos recursos humanos dedicados a esas tareas.
Pero, ya no basta con medir la eficacia de los gobiernos regionales por los niveles de ejecución del gasto. Lo relevante es medir impacto. Conocer la incidencia de las decisiones regionales en el desarrollo territorial hace imprescindible levantar información de procesos y resultados (lo que hoy se ha dado en llamar DATA). A nuestro juicio, es indispensable, al menos, crear unidades de estudio de impacto a nivel de las Divisiones de Planificación y Desarrollo (DIPLADE) de cada Gobierno Regional en la línea de lo que la Comisión Asesora Presidencial de 2014 llamó “centros de pensamiento estratégico territorial”.
- La gestión del cambio.
Uno de los aprendizajes de los pilotos de fomento productivo de 2015 fue entender que hubo una débil gestión del cambio. La descentralización como transferencia de poder debe cambiar la cultura institucional tanto en el centro como en las regiones.
Pasar de relaciones verticales de autoridad a relaciones horizontales de cooperación no es algo trivial. Exige cambiar la lógica de los instructivos por marcos de cooperación. También supone que los actores territoriales aprenden a sentirse responsables de sus decisiones.
Pasar de una cultura de la desconfianza y la dependencia a otra basada en la confianza y la responsabilidad es un proceso largo. Estamos seguros de que ese proceso, bien liderado por las y los gobernadores regionales, desatará energías y capacidades latentes que son insospechadas para los amantes del centralismo.
Los próximos pasos.
El Foro para la Descentralización convocado por el presidente Boric está próximo a entregar sus primeras conclusiones. Simultáneamente, se prepara el Presupuesto 2023 que será el primer indicador de la vocación descentralizadora del Estado en esta nueva etapa. Y el 4 de septiembre la ciudadanía decidirá el curso constitucional del país.
La Asociación de Gobernadores Regionales, ya constituida con su personalidad jurídica, tiene el desafío de consensuar los “mínimos comunes” de transferencia de competencias y solicitar los recursos necesarios para emprender la nueva etapa.
El Gobierno Central dará su primer examen de consecuencia en esta materia y deberá continuar con el espíritu de colaboración estampado en la foto del 11 de marzo y verificado con el comportamiento colaborativo del Foro.
La ciudadanía de regiones espera potenciar formas de participación y control ciudadano y evaluará los resultados.
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Una información bien escrita que deja claridad respecto a la importancia de aprobar la Nueva Constitución para poder avanzar el proceso de descentralización.